Может ли Нетаниягу начать войну до формирования нового правительства

Через неделю после того, как президент Ицхак Герцог поручил лидеру партии «Яшар» Гади Айзенкоту сформировать правительство, новая коалиция в Кнессете 26-го созыва еще не создана. До ее появления страной продолжает управлять переходное правительство — 37-е правительство, сформированное в период работы предыдущего, 25-го Кнессета.

Об этом пишет N12.

Исследование полномочий переходного правительства, подготовленное экспертами Израильского института демократии — доктором Амиром Фуксом, доктором Моран Кандельштейн-Хайне и профессором Офером Кенигом, показывает, что формально речь идет о том же составе правительства. Однако его юридический статус изменился после утраты доверия Кнессета.

Это означает, что на правительство распространяются дополнительные ограничения. Особенно важными они становятся на фоне возможного обострения ситуации в сфере безопасности. Несмотря на то что Верховный суд Израиля обычно осторожно вмешивается в решения правительства, эксперты считают необходимым применять к каждому его действию, в том числе военному, критерий «насущной и неотложной необходимости».

Непрерывность власти и ослабление легитимности

Переходный период между выборами, отставкой правительства или роспуском Кнессета создает сложную юридическую и общественно-политическую ситуацию.

С одной стороны, Основной закон «О правительстве» закрепляет принцип непрерывности власти. Согласно ему, действующее правительство продолжает выполнять свои обязанности до формирования нового кабинета. Это необходимо, чтобы избежать управленческого вакуума и обеспечить нормальную работу государственных органов.

С другой стороны, переходное правительство сталкивается с проблемой демократической легитимности: оно больше не пользуется доверием Кнессета и не располагает новым мандатом избирателей.

Как отмечают исследователи, в этот период возрастает риск так называемой проблемы представителя. Речь идет о ситуации, когда принимающие решения политики могут использовать государственные полномочия в собственных политических или личных интересах. Среди возможных примеров — предвыборное распределение бюджетных средств и поспешные назначения в последний момент.

Еще одна опасность заключается в том, что решения уходящего правительства могут ограничить свободу действий следующего кабинета — 38-го правительства Израиля.

Какие полномочия сохраняет переходное правительство?

С формальной конституционной точки зрения Основной закон «О правительстве» почти не содержит прямых ограничений полномочий переходного кабинета. Он по-прежнему имеет право управлять государством и принимать необходимые решения.

Назначение и увольнение министров

В отличие от прежней редакции Основного закона, сегодня премьер-министр вправе увольнять министров даже в период работы переходного правительства.

Согласно статье 30(d) Основного закона «О правительстве», кабинет может назначить депутата Кнессета министром вместо человека, который прекратил занимать эту должность. Для этого не требуется отдельное одобрение парламента. Например, на прошлой неделе министр иностранных дел Гидеон Саар был назначен министром внутренних дел.

Однако Верховный суд постановил, что это полномочие следует толковать ограничительно. Такое назначение допустимо прежде всего в ситуации, когда министр полностью покинул правительство. Цель этого ограничения — не допустить, чтобы государственные ведомства оставались без руководства.

Широкие полномочия в сфере безопасности и внешней политики

Несмотря на переходный статус правительства, оно несет полную ответственность за защиту страны и обязано реагировать на срочные события, в том числе связанные с безопасностью.

Верховный суд предоставил переходным правительствам достаточно широкую свободу действий в вопросах безопасности и внешней политики. Однако для принятия важных решений должна существовать реальная и насущная необходимость.

В качестве примера исследователи приводят несколько судебных решений.

В 2001 году бывшему премьер-министру Эхуду Бараку разрешили вести дипломатические переговоры в период работы переходного правительства. Также были отклонены петиции против переговоров с Сирией и Палестинской администрацией.

Еще один пример относится к 2022 году. Тогда Верховный суд единогласно разрешил переходному правительству во главе с Яиром Лапидом подписать морское соглашение с Ливаном. Суд учел срочность вопроса безопасности и наличие особого «окна возможностей» для заключения договоренностей.

В Израильском институте демократии подчеркивают, что ограничения свободы действий переходного правительства в сфере безопасности действительно достаточно узкие. Однако именно поэтому в этот период особенно важно соблюдать все установленные процедурные требования при применении военной силы.

Может ли переходное правительство объявить войну?

Отдельные правила действуют в отношении решений о начале войны и проведении крупных военных операций.

Согласно статье 40(a) Основного закона «О правительстве», решение о начале войны или военной операции, которая с высокой степенью вероятности приведет к войне, должно приниматься правительством либо кабинетом министров по вопросам безопасности.

Таким образом, переходный статус не лишает правительство возможности принять подобное решение. Однако для этого необходимо соблюсти установленную процедуру: созвать военно-политический кабинет или провести заседание всего правительства.

Кроме того, закон предусматривает парламентский контроль за такими решениями.

Согласно статье 40(c), правительство обязано как можно скорее уведомить комитет Кнессета по иностранным делам и обороне о решении начать войну или провести значительную военную операцию.

Если решение принималось узким составом кабинета министров по вопросам безопасности, соответствующее уведомление также должно быть направлено правительству и подкомитету парламентской комиссии.

Кроме того, премьер-министр обязан как можно скорее проинформировать пленарное заседание Кнессета. О других военных операциях также необходимо уведомлять комитет по иностранным делам и обороне.

Предполагается, что контролировать действия правительства сможет и Авигдор Либерман, которому предстоит возглавить комитет Кнессета по иностранным делам и обороне.

Исследователи Израильского института демократии считают, что в нынешних обстоятельствах, когда особенно важно сохранить доверие общества к решениям властей, правительству следует также информировать лидеров оппозиции о подобных шагах.

Особенно это актуально сейчас, когда мандат на формирование нового правительства уже находится у Гади Айзенкота.

Какие ограничения действуют для переходного правительства?

Помимо формальных полномочий, судебная практика и указания юридического советника правительства устанавливают дополнительные содержательные и процедурные ограничения.

Главный принцип — каждое решение должно отвечать критерию насущной и неотложной общественной необходимости.

Обязанность проявлять сдержанность. Согласно правовой позиции, сформированной в том числе в рамках дела «Вайс» в Верховном суде, переходное правительство обязано действовать с особой осторожностью. Допустимые границы его решений значительно уже, чем у обычного правительства. Эти ограничения становятся еще строже по мере приближения выборов, а после того, как избиратели уже проголосовали, требования к сдержанности особенно высоки.

Ограничения на постоянные назначения на высокие должности. Верховный суд и указания юридического советника правительства, как правило, запрещают переходному кабинету назначать людей на ключевые государственные должности. Это касается, например, судей, главных раввинов и руководителей консультативных комиссий.

Исключение возможно, если существует насущная общественная необходимость и нет разумной альтернативы в виде временного назначения.

В качестве примера приводится отмена назначения судьи в отставке Мени Мазуза председателем консультативной комиссии по назначениям на высшие государственные должности на полный срок. В то же время назначение начальника Генштаба ЦАХАЛа в 2022 году было одобрено, поскольку существовала острая необходимость в таком решении в сфере безопасности, подкрепленная закрытыми экспертными заключениями.

Запрет на предвыборные подарки и административные обещания. Указания юридического советника правительства запрещают чиновникам давать административные обещания, распределять льготы и выделять конкретные бюджетные средства во время предвыборных поездок или в связи с ними. Таким образом власти должны предотвращать использование государственных ресурсов в политических целях.

Соблюдение процедур и парламентский контроль. Применение военной силы требует строгого соблюдения статьи 40 Основного закона «О правительстве». Это означает, что решения о начале войны и значительных военных операциях должны приниматься правительством или уполномоченным кабинетом с последующим парламентским контролем.

Кроме того, исследователи считают правильным информировать лидеров оппозиции о решениях, последствия которых могут иметь долгосрочное значение. Особенно важно это сейчас, когда другой депутат Кнессета уже получил мандат на формирование нового правительства.

Ранее Курсор писал, что Беннет нарушил молчание и высказался о политическом раскладе.